5月3日，布鲁金斯学会发表题为“《芯片与科学法案》本身不会建立包容性的创新生态系统”的研究报告，主要内容如下：

自20世纪80年代初以来，美国对经济发展采取的是自由放任政策。然而，最近出现了一个重大转变，即接受基于地方的产业政策，并有意通过数万亿美元的立法浪潮(包括《芯片与科学法案》(CHIPS)、《通货膨胀削减法案》(IRA)和《基础设施投资和就业法案》(IIJA))将“关键产业”转移到国内。美国国会认为，转移到国内的理由包括与中国竞争的地缘政治紧迫性、控制全球供应链风险和成本不断上升的日益增长的需求，以及解决落后人群和地区之间日益加剧的经济不平等的挑战。

与主要竞争对手相比，我们在教育和创新方面的公共投资水平不断下降且相对较低，这使得中国和其他国家在许多关键行业占据了主导地位，这对我们的经济增长、国家安全和全球影响力产生了影响。在最近的法案中，芯片代表了对创新生态系统的最直接投资，明确提出关注国内半导体生产、电池制造、量子计算和其他基础研究、开发和商业化活动。

值得注意的是，CHIPS明确承认，科学、技术、工程和数学(STEM)领域的多样性和包容性将是加强美国创新的关键。承认这一点本身就是重要的一步，因为随着时间的推移，美国人口的种族和民族越来越多样化，但STEM劳动力市场却充满了不平等。STEM工作通常报酬丰厚，多样性有助于更高水平的创新，但这些工作不成比例地排斥女性以及黑人和拉美裔或西班牙裔人，尤其是在高薪职业中。研究报告估计，我们未能解决劳动力市场中的种族和性别不平等(谁可以获得什么工作)阻碍了人均市场总产出增长20%到40%，创新过程中的类似种族和性别差距抑制了人均GDP增长2.7%。

布鲁金斯学会的泽维尔·德·索萨·布里格斯(Xavier de Souza Briggs)最近与马德琳·詹尼斯(Madeline Janis)合著发表了一篇文章指出，最近的联邦投资浪潮具有巨大的潜力，可以增加代表性不足的群体获得高质量工作的机会——但它是否能成功惠及工人和社区将取决于实施的细节。在这一论点的基础上，我们更密切地关注《芯片与科学法案》及其雄心勃勃的目标，以更广泛地使STEM和美国创新生态系统中的人才多样化。

我们认为，芯片投资的分散性和零敲碎打性不足以解决创新的教育和培训、发明和商业化阶段的长期结构性不平等，特别是在美国最边缘化的地区。尽管芯片进行了大量必要的投资，但成功实施还需要联邦有意义的协调、区域能力建设和合作，以及精心规划，以确保在创新的所有阶段实现公平竞争的先决条件。

创新需要许多不同的行动者、组织和机构一起工作，即使是间接的，以产生新的想法和技术，并随后将其商业化并应用于工业。美国创新生态系统传统上由五大类参与者构成:创始人、大学、政府实体、风险资本家和公司。

创新产生于投资、教育、培训和研究——这些基础活动通过利益相关者支持创新生态系统。反过来，风险资本家和其他投资者注入资本来支持可以在生态系统内商业化的创新，从而为可扩展的新企业提供资金。希望这些企业能够快速成长，雇佣人才，并为经济增长和进一步创新做出贡献(形成“良性循环”)。

然而，研究人员Lisa D. Cook、Janet Gerson和Jennifer Kuan发现，创新过程中存在显著的性别和种族差距，这导致创新生态系统高度偏向特定的创始人和想法。Cook和Gerson提供了在创新的每个阶段形成的各种差距的细目分类：教育和培训、发明和商业化。

美国国家科学基金会(NSF)一直是专注于STEM包容性工作的联邦领先机构，例如跟踪和扩大妇女、黑人、拉丁裔或西班牙裔人在STEM项目和大学研究中的参与。但是，尽管几十年来努力增加STEM职业中女性和代表性不足群体的数量，性别和种族差距仍然存在。更广泛的社会文化因素似乎在持续的职业隔离中发挥了作用，例如对某些职业的性别偏好、关于工作与生活平衡的决定以及个人对自己在STEM领域的能力和归属感的信念。这表明需要对这些机会差距如何在教育和培训系统以及劳动力市场中再进行更多的研究，并且需要额外的干预(如芯片投资)和新方法来充分发挥美国人才的潜力。

美国的教育和培训体系有着悠久的种族和收入隔离历史，获得优质教育和优质工作机会在很大程度上取决于一个人的邮政编码和家庭财富，而不是原始的天赋和努力。大多数STEM工作需要大学学位，尽管STEM学位的产生一直在迅速扩大，但STEM学位获得者的种族和性别构成变化要慢得多。来自其他国家的永久居民和临时签证持有者在STEM研究生和教职员工中占很大比例，但该领域的美国公民仍以白人和男性为主。

美国在很大程度上有一种让学生进入STEM职业的“全民大学”方法，然而大学教育的高昂成本限制了这种途径。大多数其他工业化国家都具备有偿的、基于工作的STEM工作途径——可以获得大专学位或同等资格。如果没有多种这样的途径来获得高质量的工作，美国的创新生态系统很可能仍然是倾斜的。

性别和种族差距持续到创新过程的发明和商业化阶段。妇女和代表性不足的群体获得专利的比率较低，获得组织资源以促进组织中的创新、指导和领导机会的机会减少。这种缺乏创新和商业化机会的情况导致了研究人员所称的“失去的爱因斯坦”，因为女性、黑人和拉丁裔或西班牙裔以及低收入群体在明星发明家中的代表性仍然不足。

在商业化阶段，获得商业和专业网络、指导资源、资本和信息的不平等加剧了性别和种族差距。白人男性控制了93%的风险投资资金，这导致接受风险投资的创始人和想法类型持续缺乏多样性。2022年，女性创始人获得所有风险资金的1.9%，黑人创始人获得1%，拉丁裔或西班牙裔创始人获得1.5%。绝大多数风险资本都流向了白人男性创业者。

除非新一轮联邦投资的实施能够有意识地发现并投入资源弥补创新各个阶段的差距(我们称之为“整体”方法)，否则成功将难以实现。新的联邦立法设定了大胆的包容目标，但提供的大多是零敲碎打的解决方案。

CHIPS(以及其他立法)明确而大胆地将联邦资金导向历史上公共和私人投资水平相对较低的机构、个人和地方。该立法在创新过程的每个阶段分配资金，并在第三篇副标题A中明确指出，国会寻求增加技术转让，充分发挥我们人才的潜力，将不同的观点纳入创新生态系统，并投资于基础科学和研发。国会很清楚，它认为所有这些因素都是国家创新和保持竞争力的重要驱动力。

尽管有这些大胆的目标和对包容性障碍的承认，CHIPS仍留下了许多模糊的实施细节。资金分配和实施授权似乎零敲碎打，孤立地侧重于创新周期的特定方面，而不是加强它们之间的联系。下表提供了一些示例，说明芯片在这些部分如何协同工作方面缺乏特异性。

避免过度指令性的立法有助于实现灵活性，但也可能会有问题：当新政府上台时，执行政策和方法很容易改变，它们严重依赖机构领导层承担领导转型变革努力的风险，这需要跨多个机构和资金流的协调。

联邦机构有一些实施杠杆，但它们往往是合规性或评估性的，而不是侧重于确保成功的先决条件到位。例如，商务部关于半导体制造设施建设的融资机会通知要求申请人申请超过1.5亿美元，以提供一项计划，确保其设施和建筑工人的儿童保育的可用性。然而，当美国的大部分地区都是儿童保育的沙漠时，将责任放在申请人身上可能会导致已经资源充足的社区和公司具有优势的情况，从而与包容的目标相矛盾。

此外，尽管CHIPS将劳动力发展作为立法重点，但它没有向管理公共资助劳动力系统的劳工部提供多少直接资金。相反，它为基础设施和劳动力发展专业知识少得多的其他机构提供资金，如商务部和能源部。立法在很大程度上对“劳动力培训”在实践中的实际含义保持沉默，包括澄清解决STEM人才管道中包容性挑战所需要的培训期限和质量。

以商业化进程为目标的芯片投资也显得支离破碎且不明确。个体企业家和创始人仍然必须在他们可能不属于的网络中导航，以便获得资本、导师、投标机会和资源。少数创新利益相关者——如大学、加速器和风险资本家——可以在连接人、资本和资源方面发挥巨大作用。但那些缺乏与这些利益相关者联系的网络的人，如农村地区的人，将继续面临不成比例的成功障碍。

CHIPS中列出的立法优先事项是积极的，标志着美国的重大政策转变。然而，解决结构性不平等——特别是当它们与STEM教育和释放创新机会相关时，需要同时考虑整个创新路径，而不是孤立地考虑特定元素。

创新生态系统中负责实施芯片(以及其他主要联邦和州投资)的领导者有着绝佳的机会和责任来确保该法律切实改善创新生态系统的包容性。如果他们成功了，他们的努力将有助于开启一个创新和共享繁荣的新时代。

然而，它们的成功将取决于能否在资金流和往往各自为政的机构之间进行战略协调。成功实施还需要一定程度的区域能力和协调，而大多数区域尚不具备这种能力和协调，可能需要许多年才能通过立法的各种区域中心和枢纽充分实现。

领导人需要将协调工作的重点放在协调沟通渠道、激励措施、合规流程和资源上，以帮助边缘化社区和服务不足社区取得成功。比如，为边缘化社区的K-12学校提供更具包容性的STEM教育拨款是必要的，但这不足以取得更好的结果，例如，如果高中毕业后可行且负担得起的选择仍然太少，或者如果工作场所仍然不欢迎女性、黑人、拉丁裔或西班牙裔工人。此外，协调活动需要在不同的总统行政部门中得到优先考虑和持续，成功的包容需要将从战略上和有意识地预先解决，而不是作为一项检查工作来处理。

有几个因素将有助于为创新的教育和培训、发明和商业化阶段的成功实施奠定坚实的基础，其中许多因素在立法中没有明确涉及。领导者应考虑以下十点:

（1）一项全国性的职业拓展和教育活动，旨在解决有关STEM职业、在STEM领域创业以及如何为这些机会做准备的广泛信息缺口。

（2）降低招聘、职业发展和采购中的学位要求。

（3）增加学前教育、能力教育和自动学分转移政策的学分使用。

（4）数字素养广泛融入K-20课程，以反映技术如何塑造每个工作和行业。

（5）为获得STEM学位提供更具包容性的勤工俭学选择，旨在满足无力承担学生债务且更喜欢体验式学习的在职学习者的需求。

（6）更强有力的反歧视监测和执法，包括为平等就业机会委员会提供充足的资源，以评估和应对雇用和晋升中的偏见。

（7）除了芯片中的资源(奖学金、研究金、培训和研究资助中嵌入的事后要求)之外，还要关注大学和研究生水平的研究人员如何在学术界被选择和保留的行为和结构维度。

（8）更加关注培训的持续时间、质量、综合服务和结果，以确保它们能带来更好的工作。

（9）代表受益人(如养老基金、捐赠基金和慈善机构)通过私募股权对创业生态系统进行直接投资的机构和有限合伙人的多元化承诺。

（10）风险投资条款清单中要求的多样性条款，以及支持创新和创业的行为者的良好治理。

国会已经承认，对美国人才的投资对于美国的全球竞争力、增长和创新至关重要。新的立法重点表明了解决农村和边缘化社区长期职业隔离、歧视和投资不足的意愿。然而，如果没有一个清晰、全面的愿景，这些根深蒂固的问题就不太可能得到解决。

解决方案的规模和特殊性应该与挑战的规模和特殊性相匹配。最终，我们将需要长期的、全面的解决方案来平衡竞争环境，培育更加公平的创新经济。尽管芯片不一定能让我们独自实现这一目标，但随着实施愿景更加清晰，并有意关注协调、能力和成功所需的先决条件，它确实有潜力更好地定位我们的人才、商业社区和地区，以便在数字时代繁荣和竞争。